权利救济与秩序维护：论行政争议实质性解决的实现

　　论文提要：我国正处于社会转型期，各类矛盾纠纷数量日益增加、类型趋于多元，如何妥善化解矛盾纠纷、满足人民群众日益增长的司法需求，是必须认真面对并尽快加以解决的重大政治和法律课题。行政诉讼制度的建立和发展，为推进我国法治进程起到了重要作用。但随着社会形势的发展变革，现行行政诉讼制度在实质性解决行政争议方面的效果，距离“案结事了”的目标尚有一定差距，以至于行政案件申诉上访率居高不下，成为困扰行政审判的突出问题。其原因是多方面的，如现行行政诉讼制度对行政秩序维护的强调、对行政相对人权利救济的不足、对行政诉讼类型化未做明确规定、对行政行为合理性审查的缺失等导致行政争议实质性解决的效果不尽如人意。笔者认为，应结合当下我国法治建设实践和文化传统，形成为以行政相对人的权利救济为核心，以行政争议的实质性解决为目的的行政诉讼制度。针对行政机关越来越宽泛的行政自由裁量权，要顺应现代行政法治由形式法治向实质法治发展的趋势，对行政诉讼的类型进行合理分类，完善行政诉讼判决形式，给行政相对人更充分的权利救济，从而促进行政争议的实质性解决，维护依法行政秩序，促进社会和谐稳定。全文共9757字。

　　以下正文：

　　一、缘起：行政诉讼案件高申诉上访率现状透视

　　《行政诉讼法》实施20多年来，在推进依法行政和维护行政相对人权益方面起到了重要的作用，但也面临着行政诉讼案件申诉上访日益增多，行政争议得不到有效化解的困境，这成为困扰行政审判的突出问题。因此，如何实质性解决行政争议是社会转型期的中国必须认真面对并尽快加以解决的重大政治和法律课题。

　　我国现行的《行政诉讼法》是1989年颁布实施的，本文所能搜集到的数据也就从1990年开始。以图一的数据为依据，可以看到过去的20多年我国行政审判大致经过了三个阶段，即1990年至1998年快速增长阶段、1999年至2005年相对平衡阶段、2006年以来缓慢增长阶段。

　　图一      1990年至2011年一审行政案件收案情况

　　注：表中数据来源于《中国法律年鉴》。

　　行政诉讼制度开启了我国民主法治的新纪元。行政诉讼制度的建构使“权力服从法律”从理念变成了制度实践，它给祈求行政法治之人以信心和期待。实践证明，行政诉讼制度运行二十年来，在推进我国法治进程方面功不可没。(1)行政诉讼案件的增加，从一定程度上是群众对司法的信任和倚重。在看到成绩的同时，也不能回避问题，行政诉讼在实质性解决行政争议方面的效果，距离“案结事了”的目标尚有一定差距。以2009 年行政案件为例，当年行政案件总数不足全国案件总数的2%，但申诉上访案件却占全部进京申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8 倍，绝对数已经超过了刑事和执行。(2)

　　图二      2011年全国法院各类一审案件构成

　　图三      2011年全国法院各类再审案件构成

　　一方面人们选择了诉讼渠道，另一方面又再次涌向申诉信访之路。行政诉讼机制并没有起到化解纠纷的应有作用。下图通过对2011年的数据分析，可以看出行政案件的收案数量较少、上诉率却明显高于刑事案件和民事案件。

　　图四 2011年全国法院审理各类案件上诉率统计表

　　注：以上三图数据来源于最高人民法院网站

　　二、检视：行政争议实质性解决的制约因素分析

　　行政争议是行政诉讼处理的对象，包括双方对行政相对人权利或者行政法律关系主张的对立冲突。从行政争议当事人来说，一方是负有实现公共利益的行政主体；从争议起因来说，一般是对行政主体旨在追求公益的行政行为合法性的质疑。（3）行政审判实践中，未能实现预期中的“案结事了”，有多方面的原因，结合我国法治建设现阶段的实际情况分析，主要存在以下几个方面的限制性因素。

　　（一）价值设定缺陷：对行政秩序维护的过度关注

　　现行《行政诉讼法》第一条将我国行政诉讼法立法目的确定为“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。该目标设定看似全面，具有多元性与层次性，但依此构建起来的行政审判制度却不能有效化解行政争议，追根溯源，我国行政诉讼制度价值追求与目标设定存在紧张关系。维护行政机关行使职权之所以能写进行政诉讼法作为行政诉讼的目的，与保护公民、法人和其他组织合法权益并列，根本上源于行政权的强大和配套制度的不完善。提出行政诉讼应维护行政权之行使，在折射出行政权的强大和优越地位的同时，亦深深反应了对行政诉讼目的的误解。（4）

　　鉴于本土行政诉讼法律资源的有限性，我国行政诉讼立法与行政审判制度的构建明显带有借鉴、移植西方法治的色彩。西方的行政诉讼制度是建构在分权制衡理论上的，因此我们必须反思根植于西方文化的行政审判制度是否适合中国。在孟德斯鸠三权分立思想指导之下的西方国家（典型的如美国），以三权分立的模式来配置国家权力。通过立法权、行政权和司法权的相互制衡来维持权力的平衡运转、防止权力滥用，进而保障公民的基本权利。西方行政审判制度 “解决纠纷、救济权利、维护秩序”三重目的设定，是基于司法权与行政权相互独立又相互制约的关系，权力之间分立与制衡的格局，决定了西方行政审判制度的运行既能保守克制又能化解争议，在维护行政权的同时又能关注公民权利救济。西方国家基于对权力的不信任，在分权制衡的理论下建构起行政诉讼模式。西方国家的行政权运行经过几百年的发展已经达到一种相对成熟稳定的状态，其行政诉讼模式有自身的理论根基和现实土壤，如果不考虑中国的现实国情而简单移植西方法治经验，并不能很好地实现行政争议的实质性化解，促进法治发展。

　　（二）评价标准失衡：对合法性审查的片面强调

　　作为一种制度性安排，行政诉讼首先是以权力监督的面貌出现的。(5)人们将行政争议的解决寄希望于权力监督之中，因为“于依法行政原则下，行政系对法律的执行，其本身即具有分配社会资源、调整利益冲突的功能，可单方依法解决社会纷争，行政诉讼制度设置之目的只要确保行政活动之适法性即可。”(6)我国行政诉讼制度秉承这一理念， 规定法院审理行政案件时主要对具体行政行为的合法性进行审查。在行政诉讼的具体运作中，法院通过审查行政行为的合法性，来监督和维护行政机关依法行政，实现保护行政相对人的合法权益。随着行政行为所调整的社会领域日渐拓展，行政相对人的诉求日益多样，这种以合法性审查为核心的模式在行政争议化解方面的缺陷日益凸显。

　　因行政诉讼合法性审查存在一定的形式化倾向，不能保证行政行为符合实质意义上的公正与合理。对具体行政行为合法性审查的片面强调可能导致机械司法，制约司法审查的强度。在许多情况下，合理性与合法性难以泾渭分明的区分，严重的不合理往往就是不合法。司法实践中，对某些严重不合理的行为，法官也以合法性审查为理由拒绝认定违法，使得合法性审查演变成了单纯的行政程序审查，无法触及深层次的实质合法性，从而降低了行政裁判结果的可接受性和公信力。实践中，相当一部分申诉上访案件就是因行政行为的合理性问题得不到解决而造成的。

　　（三）机制运行受限：对行政权的过分谦抑

　　传统意义上的司法权与行政权有各自的运行领域，行政权和司法权是两种运作模式截然不同的权力。行政权以如何更好地管理社会公共事务为目标, 是以效率作为权力运作的基本准则。而司法权的目标则与行政权有本质区别, 它通过个案审理, 通过保护个体的权益以实现社会的公平正义。司法权的核心价值在于程序的正当性、个人应享有的实质权利和法律的平等保护等理念。（7）作为行政权力运行的监督机制，司法权应当对行政权保持适度的谦抑，即便是为了化解纠纷的目的，也不能随意介入行政权领域。“首次判断权”原理是把握行政权与司法权关系的一项原则，属于行政机关行使首次判断权的领域，往往涉及经验性、政策性和技术性的判断，司法权应给予充分的尊重。但是对于行政机关首次判断权不加分析地一味尊崇，势必损害司法权自身，使其定分止争、救济权利的功能难以充分发挥。(8)任何权力都应该有其运行的边界，都应该控制在一定的范围内，否则就有可能走向反面。随着建设法治社会进程的加快，司法权与行政权之间的协作沟通成为促进法治社会管理效率的一种要求，二者的关系也从相互防范、彼此制约转向一种新型的关系——良性互动。司法权与行政权不是对立或者依附，它们的设置的共同目的从根本上讲都是为了保障公共利益，即实现良好的法律秩序并促进社会的和谐稳定科学发展。如下图。

　　图五

　　（四）处理方式单一：对合意性解决方式的忽视

　　现行《行政诉讼法》明确规定行政诉讼不适用调解，从而阻断了当事人以合意方式解决纠纷的通路。目前，行政权不可处分原理已经成为行政争议调解解决最难以逾越的理论桎梏。行政权不可处分原理认为，行政权来源于法律，须基于法律的明确规定，而不是行政主体与行政相对人之间的约定。“行政机关对行政权的享有不具有自主性，因而对它的减少或丧失也不具有自主性，只能因法律的规定而获得或丧失。”(9)同时，行政权不仅是一种职权或权力，也是一种职责或义务，它是权力和义务的统一体。因此，行政机关与相对人之间没有经过协商以形成合意的条件，行政争议也就缺乏调解的法律基础。行政权不可处分原理源自形式法治主义，无法律便无行政的观念是建立在传统行政权与公民权对抗的关系基础上的。20世纪末以来，随着公共事务范围的扩大，行政机关与行政相对人的关系正在向着服务与合作、信任与沟通的方向发展，“行政即是管理、管理即是服务”，以及倡导行政事务当中的“契约精神”，鼓励公民权与行政权之间的合意，这样的观点正在被接受和采纳。(10)机械地奉行行政权不可处分并不符合中国的法治实践。近年来，司法实践中积极倡导的行政诉讼“协调和解”， 取得了良好的效果，对于实现案结事了具有重要促进作用，但因有规避法律之嫌而处于半公开的尴尬境地， 并面临着“名不正，言不顺”的困境。

　　（五）制度设计缺陷：对行政诉讼类型化的不足

　　我国《行政诉讼法》只是对行政判决形式进行了规定，而没有规定诉讼的类型。《行政诉讼法》第54条规定行政诉讼判决分为维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》又新增了确认判决和驳回诉讼请求判决两种判决形式。由于我国行政诉讼类型化制度体系的缺失，法院目前仍无法对不同性质的诉讼做出灵活处理，只能在有限的几类裁判类型中进行无奈的取舍。（11）现有的行政诉讼体制，是通过从行政判决的种类反推行政诉讼类型，这种以结果为导向进行逆向推理的做法，有颠倒因果关系之嫌。现有的六种判决形式无法涵盖行政诉讼实践中遇到的所有争议和问题，从而造成法院在审理案件时因缺乏必要的判决形式而无法做出判决，这不仅导致司法资源的浪费，而且还产生严重的方面效应。（12）例如，面对行政相对人不服行政裁决行为提起的行政诉讼案件，法院往往受制于司法变更权的缺乏而作出撤销判决，行政争议不能得到最终化解。

　　三、实现：行政争议实质性解决的路径构建

　　（一）行政争议实质性解决的价值与目标

　　行政争议主要是指“行政主体在行使公权力过程中与相对人（公民、法人和其他组织）之间发生的、依据公法可以解决的争议”。(13)也可以这样通俗地理解，行政争议源自行政主体与行政相对人在行政法上的权利义务关系的分歧与矛盾。我国《行政诉讼法》第一条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”笔者理解，该条规定包括了行政诉讼的两大基本功能，即行政相对人权利救济和依法维护行政秩序。从宏观理论的角度，通过行政诉讼的高效运作，权利救济与秩序维护是可以实现协调一致、并行不悖的。但行政争议解决的过程与权利救济、秩序维护的角度不同，彼此之间又可能同时存在一定程度的紧张关系。特别是争议解决与权利救济之间的共同点可能更多些，但与秩序维护之间的对立冲突可能较为强烈。日本学者棚濑孝熊曾指出“作为法学家主要研究对象之一的审判制度，其首要的任务就是纠纷的解决”。因此，我国行政诉讼制度应明确行政相对人权利救济在行政诉讼中的核心定位，确定以行政争议实质性解决为目的，以行政相对人的权利救济为核心的价值体系。

　　权利救济与秩序维护一定程度的紧张关系体现了对“公正”与“效率”价值追求的侧重。行政审判的公正是指行政争议得到妥善的处理，行政审判的过程和结果能够被当事人和社会公众接受、信任。行政审判的效率是指在努力保持公正的前提下，尽可能迅速、低成本地处理行政争议。在保障司法判决公正性的前提下，尽可能提高司法审判的效率。公正与效率的兼顾无疑是行政审判合法性与合理性的理想状态。（14）公正与效率应贯穿整个行政诉讼全过程，相互补充、相互促进，共同作用于行政争议的实质性解决。

　　1.“权利救济”与行政争议解决。行政诉讼法是救济相对人权利的法律，对行政相对人予以充分有效的权利救济，是行政诉讼的目的之一。在行政诉讼法实施20 多年里，人民法院审理了将近180 万件一审行政案件，极大地保障公民、法人和其他组织的合法权益。多年来，被告的平均败诉率大约在20%左右。（15）比较国外行政诉讼审判，这个比例即便在世界上也算是比较高的。但数据统计不能完全反应出我国行政诉讼制度实际存在的权利救济不足的问题。西方国家经过长期发展，有着较为成熟、科学、规范的行政执法制度，行政行为合法率和正确率较高，其行政行为的撤销、变更率等败诉率较低。而我国行政行为的合法率和正确率尚处在较低水平，稍高的被告败诉率也不能认为对行政相对人的权利救济已经充分有效。另外，在所有上诉、申诉案件中，被告行政机关一方提出上诉或者申诉的仅仅占1%强，而98%以上的案件是由原告一方提出上诉或者申请再审。这也从侧面说明行政诉讼对原告一方的权利救济存在着问题。

　　2.“秩序维护”与行政争议解决。行政权具有扩张的特性,只有在有法可依的前提下相对弱势的行政相对人才能抵抗强大的行政公权力, 才能实现他们与行政主体的地位平衡。“为了纠正行政机关在执法阶段的违法行为, 平衡执法阶段行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成巨大反差, 保护相对一方的合法权益, 故设立行政诉讼制度对行政权予以制约”。（16）所以行政诉讼不应当被强调成是为拥有公权力的行政机关提供支持和依据的。（17）因为行政行为的单方、优益、强制等特性使得维权显得多余, 更应强调监督这一的价值要求。行政诉讼的设立是为调适已经发生倾斜的相对人与行政主体平等关系的天平。它的功效是在公民诉权的基础上, 通过国家司法权力的介入实现对强大行政权的规制。但是原本美好的行政法治愿望在维权价值预设和监督功能失衡的情况下会出现偏颇。行政诉讼中许多制度与规定过多强调了行政秩序维护，而导致权利救济不能很好地实现。行政诉讼维护行政秩序的目的无须过分强调，虽然行政诉讼有确保行政权威、维护行政秩序的作用, 但行政权与司法权同为国家权力之一, 在我国人民代表大会的政权组织形式之下, 行政权与司法权都产生于立法权,两者没有高低之分、优劣之别, 只是分工不同, 行政权的实际地位甚至还高于司法权,根本不需要司法权来维护, 反而需要加强监督。（18）

　　（二）行政诉讼类型化对行政争议实质性解决的意义

　　行政诉讼类型设计关乎行政诉讼的成效和对当事人的救济，是诉讼制度的核心问题之一。我国现行行政诉讼类型化的缺失，造成司法实践中法院的裁判无法涵盖行政诉讼实践中当事人提出的各种要求，不能为当事人提供充分的救济，也不能满足行政争议实质性解决的需要。行政诉讼是行政权、司法权相互作用的活动。当行政权因行政争议而进入司法程序之后，行政权应服从于司法权。同时，司法权的发动具有消极性质，采取不告不理及不得为诉外裁判的原则，行政诉讼裁判也受此拘束。基于上述原则，法院只能就诉讼本身所确定的目的及范围进行裁判。因此，诉讼类型的完善具有强化行政裁判权限的功能。实现行政诉讼类型化对促进行政争议实质性解决有以下几点积极意义。

　　1.行政诉讼类型化可以明晰诉讼争议。争议焦点即当事人之间存在着争议且又彼此不能妥协，而诉诸法院来解决的问题。划分行政诉讼类型，可以明确不同诉讼种类的争议焦点。例如，在行政诉讼中，撤销之诉的争议焦点是具体行政行为是否违法从而应否被法院撤销；确认之诉是行政行为是否无效、违法或者行政法律关系是否存在；给付之诉是被告应否承担所争议的行政法上的义务。明确各种诉讼争议的焦点，对于案件的审理、判决、当事人的举证、辩论都具有积极的意义。

　　2.行政诉讼类型化使案件审判方式系统化。不同的诉讼类型，对应着不同的审判方式。具体的审判方式包括证据规则、法院审理的范围、审查的强度及判决形式等内容。法院在案件审理过程中，这些审判方式都受诉讼类型的制约。在行政诉讼中，行政诉讼类型还与诉讼时效、行政诉讼前置程序与行政诉讼的关系等内容有密切关系。例如，德国、日本、我国台湾地区的撤销诉讼往往明确规定了起诉时效，给付诉讼、确认诉讼一般没有时效的限制；撤销诉讼、课予义务诉讼往往需要经过复议前置程序才能提起，而给付诉讼则没有该条件的限制。

　　3.行政诉讼类型化有利于加强公民权利保护。行政诉讼类型的完善能够影响公民权利保护的程度。随着社会发展，行政事务涉及社会生活的各个领域，行政手段日趋多元化、复杂化，不再局限于传统的维护秩序与行政干预，开始利用计划、指导、给付及经营等方法完成行政管理任务。行政法上公民权利也随之扩展为宪法上基本权利的保障、积极参与社会事务、共同利益分享（给付、受益）及程序上的机会平等等内容。基于“有权利必有救济”及“权利救济必须有效”的原则，满足权利救济的需要，就必须完善行政诉讼类型。

　　（三）行政诉讼类型化的构建

　　行政诉讼的类型化是行政诉讼发展的趋势，其目的是对纷繁复杂的个案进行分类，针对不同类型的案件设置不同的诉讼规则和程序，进而提高解决行政争议的效率。我国目前行政诉讼类型化仅仅在理论上进行分类，其功能难以得到有效发挥，对行政诉讼分类应当上升到成文法的高度，即由《行政诉讼法》对行政诉讼类型作出明确的规定，以实现行政诉讼类型的法定化。（19）行政诉讼类型法定化在程序运行方面具有较强的可操作性，可以有效指导司法实践。针对我国应构建怎样的行政诉讼类型，近年来理论及实务界都进行了有益的探索，但尚未形成共识。有学者为了尽可能全面设计行政诉讼类型，共设计了多达九种行政诉讼类型，分别为撤销之诉、规范文件审查之诉、确认诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、行政公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼、预防性诉讼。（20）还有观点认为，我国的行政诉讼类型应当包括撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼和处罚之诉等八种。（21）笔者认为，类似这些行政诉讼类型分类过于复杂且缺乏科学性，没有厘清行政诉讼类型的逻辑关系。我国行政诉讼类型化，应当以原告的诉讼请求为主要依据，结合行政争议的性质、司法审查权的强弱来全面考虑，笔者认为应设置撤销之诉、确认之诉、给付之诉和变更之诉四大基本行政诉讼类型。

　　1.撤销之诉。撤销之诉是原告请求法院撤销行政主体已经做出的行政行为之诉，是一种常见的形成之诉和消极防御之诉。它是指公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯了其合法权益或社会公共利益，请求法院审查该行为的违法性，并要求法院撤销该违法的行政行为。有学者称撤销之诉是典型的“权利挑战权力的游戏”。（22）原告提起撤销之诉应符合三个条件：其一是须有行政行为的客观存在；其二是行政行为违反了法律的规定；其三是违法行政行为侵害了原告的合法权益或社会公共利益。

　　2.确认之诉。确认之诉是指原告请求人民法院确认行政主体的行政行为无效、违法而提起的诉讼。确认之诉在行政诉讼中应用的范围非常广，可以分为确认行政行为无效之诉和确认行政行为违法之诉。无效行政行为通常是指因具有重大而明显的违法情形而自始不产生效力的行政行为。确认行政行为无效之诉应不受诉讼时效的限制，一个自始不发生法律效力的行政行为属于当然的无效，“在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能以通过期间被耽误而获得一种确定力。”(23)

　　3.给付之诉。行政诉讼类型化中的给付之诉应作广义的理解，即公民、法人或其他组织请求法院责令行政主体做出财产给付行为和履行特定作为或不作为义务的诉讼。这一类型的行政诉讼主要有三种：其一是课以义务之诉，其二是行政赔偿和行政补偿之诉，其三是其他财产给付之诉。

　　4.变更之诉。变更之诉是指公民、法人或其他组织认为行政主体的某些行政行为违法侵害了其合法权益，而要求人民法院变更行政决定的行为。目前，我国《行政诉讼法》规定，行政处罚显失公正人民法院可以判决变更。这是现行法律规定的唯一行政诉讼变更情形。我国行政变更诉讼的适用范围较窄，其理由是变更之诉是直接以司法裁决代替行政决定的诉种，因此有必要严格该类诉讼的适用范围，以防司法权对行政权的干涉。但是变更之诉的范围狭窄，不利于法院有效行使审判权，保护行政相对人合法权益。因此，有必要扩大行政变更之诉的适用范围。

　　（四）行政诉讼类型化条件下的裁判方式改革

　　行政诉讼种类之多寡，将影响人民权利保护之机会和法院行政诉讼裁判方法之加强或抑制。（24）完成对行政诉讼类型化的同时，有必要对行政判决形式进行相应的完善。现行《行政诉讼法》为行政诉讼一审判决设置了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决，具体规定了每种判决形式的适用条件。此规定确立了我国行政诉讼一审判决的基本架构，并且一直使用了近十年时间。2000 年最高人民法院公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，根据司法实践的需要，新增确认判决和驳回诉讼请求判决两种判决形式，它们与此前的四种判决形式构成了目前行政诉讼一审判决形态。虽然这六种行政诉讼一审判决形式对行政审判发挥了积极作用，但仍然存在不少问题。有学者指出，行政诉讼判决设置偏离行政诉讼本质。“诉讼一般都是以诉讼请求为中心，但行政诉讼却把诉讼请求置之一旁。”(25)现行的《行政诉讼法》不是以原告的诉讼请求为基点，而是以被诉具体行政行为是否合法为中心安排行政诉讼的。(26)正是以行政行为为中心确定判决形式，造成了判决形式无法适应司法实践的需求。行政判决种类和手段的限制，在实践中无法涵盖当事人提出的各种诉求，不能为行政相对人提供充分的权利救济。笔者建议增加以下几种判决形式：

　　1.禁止判决。禁止判决是指法院判决行政机关不得为一定行为的判决。在一些情况下，行政相对人意识到行政机关即将作出一定的违法行为，为防止这一违法行为的出现而诉请法院通过禁止判决阻止行政机关作出该行为。如果通过撤销之诉和撤销判决来救济行政机关的违法行为对行政相对人造成的不利后果，可能产生无法弥补的损失。因此，有必要通过禁止判决这种预防性的救济措施提前加以阻止。

　　2.补正判决。基于现代行政法治发展趋势，公共利益与个人利益、公正与效率价值的平衡，程序轻微违法并不必然导致行政行为无效，“违法性与有效性并不一致的观念，被越来越多的学者所接受。”(27)在轻微违法行政行为可以“治愈”的情况下，如果法院机械地作出驳回诉讼请求或撤销判决，都无法达到法律效果与社会效果的统一。人民法院基于利益衡量原则，如果认为行政行为程序轻微违法，出于公共利益、个人利益保护或者行政效率考虑，可以不撤销行政行为，而作出确认违法判决，并责令行政机关予以补正。“补正判决的实质是对被诉行政行为效力附条件的肯定，即尽管被诉行政行为存在程序上的轻微瑕疵，但法院在责令被告进行补正的前提下仍然认定其为有效”。(28)

　　3.中间判决。中间判决是相对于终局判决而言的。终局判决是对全部诉讼标的和事实作出的判断。对案情比较复杂，审理时间较长，可以分阶段处理的案件，法院可以就一部分事实作出判决，这种判决即中间判决，也有学者称其为部分判决。现行行政诉讼判决方式无法应对案情复杂、耗时较长、可以分开处理的行政案件，因为缺少适当的诉讼判决方式。因此，增设中间判决之后，对于这类案件即可予以处理。中间判决适用条件有两点，一是行政案件案情比较复杂，审理时间较长，案件涉及多个方面。如无法及时审结，将使原被告的相关法律关系无法得到及时认定，社会关系处于长时间的不确定性。二是该类行政案件可以分段处理，案件的多个方面、各个环节之间有一定联系，又有一定的独立性，可以分开予以认定。

　　4.标准判决。群体性纠纷的出现是社会发展的一种伴生现象，随着现代行政权的扩张，行政机关的相当一部分具体行政行为，其效力范围不仅是一两个人，而是一定范围内的公众，他们存在某种共同的利益。就我国当前的实际来看，涉讼群体性行政纠纷集中反映在征地、拆迁、建设规划许可等与群众实际利益密切相关的问题上。目前，针对涉讼群体性行政纠纷，在诉讼方式上，实践中广泛采用的是传统的代表人诉讼制度。这一制度在简化群体性诉讼程序，保护群体性纠纷当事人合法权益方面发挥了积极的作用。但行政诉讼原被告双方所处社会地位的差异致使在诉讼过程中，作为行政相对人一方的诉讼群体对立情绪严重，如处理不好，很可能诱发社会矛盾。这种情况下，引入群体性争议标准判决，将大大降低诉讼成本，提高诉讼效益。用一个权威的判决，确定同类行政争议的处理标准，较之多个分散的个案要经济、高效得多。标准判决最大的优势在于通过一次判决解决具有共同争议焦点的大量同类诉讼，以谋求权利实现的效率，这也符合对司法经济性和诉讼效率的追求。一种合理的诉讼制度，可以有效地配置各种诉讼资源，使资源的利用达到最大化，标准判决即是如此。

　　四、结语

　　社会转型期过程中难免会产生各种问题：社会转型但机制尚不配套；法律体系基本健全但法治尚不完善；宏观环境较好但微观环境有待改善等等。面临这样的形势，必须重视行政争议的实质性解决，否则就会在司法供给与社会需求间形成矛盾和冲突。行政争议的实质性解决是一项系统工程，要对传统行政诉讼制度的价值与目标进行重塑，将行政诉讼类型进行法定化，并相应推进裁判方式的改革完善等工作。只有对行政相对人的权利救济给予足够关注，实现行政争议的实质性解决，才能增强行政诉讼推进行政法治的功能，维护依法行政秩序，实现社会和谐稳定。

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　　（17）陈新：《论行政诉讼价值理念的优化组合——从和谐社会的维度》，载《依法行政》2008年第1期，第83页。

　　（18）李丰凯：《行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建之影响》，在载《内蒙古农业大学学报》2010年第6期，第19页。

　　（19）李荣珍：《行政诉讼原理与改革》，法律出版社2011年版，第165页。

　　（20）章志远：《重构我国行政诉讼类型之设想》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2004年第6期。

　　（21）刘善春：《行政审判实用理论与制度构建》，中国法制出版社2008年版，第89页。

　　（22）章志远：《行政诉讼类型构造研究》，法律出版社2007年版，第103页。

　　(23)[德]弗里德赫尔穆•胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第326页。

　　（24）潘昌峰：《试论我国行政判决形式的局限性及其完善》，载《行政法学研究》，1997年第3期。

　　(25) 李广宇、王振宇：《行政诉讼类型化：完善行政诉讼制度的新思路》，载《法律适用》，2012年第2期。

　　(26) 杨伟东：《行政诉讼架构分析—行政行为中心主义安排的反思》，载《华东政法大学学报》，2012年第2期。

　　(27) 邓刚宏：《我国行政诉讼设立补正判决之基本构想》，载《学海》2012年第1期。

　　(28) 章志远：《行政诉讼应当设立补正判决》，《人民法院报》2003年8月2日。